【裁判要旨】行政机关自行实施行政强制执行行为应当切合以下条件：一是行政机关具有执法赋予的行政强制执行权；二是以生效的行政决议为强制执行依据；三是对违法建设强制拆除应看成出限期自行拆除的通告，自法定期限届满才可依法强制拆除。在满足以上条件的情况下，再凭据《行政强制法》的详细法式划定实施强制执行。【案情回首】一审法院经审理查明，2013年3月15日，李新与南通滨海园区大乐村经济互助社签订《土地租用协议》，约定租用南至新平海路绿化带北侧，北至原大乐村5-6组横路南侧（除民宅外），东至三余竖河，西至团结路东侧，面积共142亩土地建设休闲农庄。

4月18日，李新以南通市大乐休闲农庄（乙方，后实际注册为乐天伦农庄）名义与南通滨海园区社会治理局（甲方）签订《项目投资意向协议书》，约定在大乐村平海公路北侧、三余竖河西侧约200亩规模投资建设休闲农庄，分二期建设，总投资约1亿元人民币，在2013年4月底前农庄内的生活、生产、办公设施动工建设，部门绿化栽植，年底前生活、办公设施竣工，甲方协议出租方大乐村做好土地流转事情，乙方必须根据本协议约定的土地用途举行开发建设，不得擅自改变土地用途，在条件具备时，甲方协助乙方管理征用手续等内容。2014年，乐天伦农庄建设了八角亭楼房、门楼、水泥路、河流保滩等修建物、固化门路等（其中八角亭楼房等修建面积852平方米，固化面积1933平方米。

）2018年9月14日，农业农村部、自然资源部作出《印发<关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决停止农地非农化的方案>的通知》，明确为切实增强耕地掩护，坚决停止农地非农化现象，从9月至12月在全国规模内集中开展“大棚房”问题专项清理整治行动，坚决停止农地非农化。清理整治规模主要包罗：（一）在各种农业园区内占用耕地或直接在耕地上违法违规建设非农设施，特别是别墅、休闲度假设施等。

（二）在农业大棚内违法违规占用耕地建设商品住宅。（三）建设农业大棚看护房严重超尺度，甚至违法违规改变性质用途，举行住宅类谋划性开发。9月21日，江苏省农业委员会、江苏省领土资源厅作出《关于印发<开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决停止农地非农化的实施方案>的通知》，对专项清理整治行行动出了详细部署，同时明确依照《中华人民共和领土地治理法》《基本农田掩护条例》等相关执法法例，以及领土资源执法羁系配合责任机制要求，对违法违规建设“大棚房”等问题的责任主体，在各级政府的组织向导下，领土资源部门要依法依规从严查处。

2019年2月2日，南通市“大棚房”问题专项清理整治行动向导小组作出《关于扎实做好“大棚房”问题专项清理整治行动整改事情的意见》，要求各地在3月20日前必须依法依规完成整治整改任务。2019年2月15日，三余镇政府、通州湾示范区领土分局向乐天伦农庄作出《通州湾示范区“大棚房”问题整改通知书》（以下简称整改通知书），主要内容为：乐天伦农庄的八角型楼房等被确定为“大棚房”问题，请按“大棚房”专项清理整治行动要求，迅速制定整治整改方案，并在2月25日前整改到位，否则将予以帮拆。

同日，三余镇政府又向乐天伦农庄作出整改通知书，内容同前述整改通知书，但要求在2月28日前整改到位。3月6日，三余镇政府作出《通州湾“大棚房”问题整治催告通知书》（以下简称催告通知书），内容为:因乐天伦农庄未在整改通知书划定的期限内拆除二层八角型楼房及门楼，现催告在收到本通知书后于2019年3月7日前自行拆除，逾期未推行，通州湾示范区管委会将组织举行帮拆。3月7日，乐天伦农庄就三余镇政府2月15日作出的整改通知书提起诉讼。

3月24日，三余镇政府组织人员拆除了八角亭楼房、门楼、水泥路、河流保滩等修建物和固化的门路、园地。6月25日，乐天伦农庄撤回曾对三余镇政府作出的整改通知书的起诉，提起本案诉讼，请求确认三余镇政府三余镇政府2019年3月24日强制拆除乐天伦农庄内八角亭楼房、门楼、门路、河流保滩的行为违法。一审法院认为，凭据当事人的诉辩意见，本案的争议焦点主要是被诉强制拆除行为是否正当。

“法无授权不行为”，凭据职权法定原则，行政机关作出任何行政行为都应当有相应的事实依据或执法依据。否则，如果没有相关执法明确授权而实施某一行为，则可能因逾越法定职权而被确认违法。本案被诉行为作出时有效的《中华人民共和领土地治理法》第五条划定，国务院土地行政主管部门统一卖力全领土地的治理和监视事情。

县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府凭据国务院有关划定确定。第四十三条第一款划定，任何单元和小我私家举行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，可是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本团体经济组织农民团体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民团体所有的土地的除外。第四十四条第一款划定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当管理农用地转用审批手续。乐天伦农庄认可案涉修建所占用土地没有管理农用地转用审批手续，制作的衡宇亦未管理建设计划许可手续，但认为应当由土地行政治理部门根据法定法式实施处罚并拆除。

《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第四条划定，行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、规模、条件和法式。第十三条划定，行政强制执行由执法设定。

执法没有划定行政机关强制执行的，作出行政决议的行政机关应当申请人民法院强制执行。第三十四条划定，行政机关依法作出行政决议后，当事人在行政机关决议的期限内不推行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章划定强制执行。第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条还划分划定了行政机关作出强制执行决议前，应当事先催告当事人推行义务，当事人收到催告书后有权举行陈述和申辩，行政机关应当充实听取当事人的意见，当事人提出的事实、理由或者证据建立的，行政机关应当采取。催告书、行政强制执行决议书应当直接送达当事人。

第四十四条划定，对违法的修建物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以通告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。凭据上述执法划定，行政机关自行实施行政强制执行行为应当切合以下条件：一是行政机关具有执法赋予的行政强制执行权；二是以生效的行政决议为强制执行依据；三是对违法建设强制拆除应看成出限期自行拆除的通告，自法定期限届满才可依法强制拆除。在满足以上条件的情况下，再凭据《行政强制法》的详细法式划定实施强制执行。

法式正当原则是行政执法应当遵行的重要原则之一，暂且岂论三余镇政府是否具有强制拆除案涉修建的法定职权，实施拆除行为也应当切合法定法式，而凭据《行政强制法》的划定，实行行政强制措施和行政强制执行前都必须推行催告法式，并给予当事人陈述和申辩的权利。三余镇政府未给予乐天伦农庄陈述和申辩的权利，显着违反法定法式，应确认三余镇政府实施拆除行为违法。需要特别指出的是，土地资源是有限的资源，对土地资源特别是耕地的掩护是我国的基本国策，十八亿亩耕地是我国耕地掩护的底线，不容突破。本案三余镇政府的行为目的是正当的，但其作出行政行为的方法、法式失当，导致违法，法院确认三余镇政府实施拆除行为违法并不意味着对土地违法行为的纵容，更不是否认行政机关依法对土地违法行为举行处罚。

全面依法治国是我国“四个全面”战略之一，最终目的是建设法治国家、法治政府、法治社会，而依法行政是建设法治政府应有的题中之义，也是依法治国方略的详细体现，依法行政意味着行政机关要根据各自法定职责、依照执法法式作出行政行为，而不能逾越职权或者显着违反法定法式实施行政治理。据此，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之划定，讯断确认三余镇政府强制拆除乐天伦农庄内八角亭楼房、门楼、门路、河流保滩的行为违法。三余镇政府不平一审讯断，向本院提起上诉称，“大棚房”问题系国家专项整治行动，三余镇政府凭据上级政府关于“大棚房”问题专项清理整治的政策文件执行，并无不妥。

政策系作为实现公共治理目的而制定的行为规范和行动准则，能够填充执法空缺，弥补执法规范的缺失，亦为社会治理所需。三余镇政府首先见告乐天伦农庄相关修建属于“大棚房”问题，并发出整改通知，乐天伦农庄在接到整改通知后，经催告逾期不整改，三余镇政府凭据划定予以拆除，法式正当，行为正当。

被上诉人乐天伦农庄辩称，法无授权不行为，土地治理法第五条明确划定，对农用地上的违法违章修建的查处职责在县级以上土地行政主管部门，三余镇政府属于一级人民政府，土地治理法并未授权三余镇政府行使该职责。三余镇政府实施拆除行为之前并没有根据行政强制法的划定，给予乐天伦农庄催告以及陈述申辩的权利，而是在乐天伦农庄对其所作决议不平提起诉讼时实施了拆除行为，更是一种违法行为。综上，请求法院驳回三余镇政府的上诉请求。

【最高法裁判】本院经审理，对一审讯断认定的事实和采信的证据予以确认。本院认为，三余镇政府对于其实施了案涉拆除行为的事实不持异议，本案的争议焦点在于案涉拆除行为是否正当。

本案中，虽然三余镇政府拆除乐天伦农庄的相关建构筑物是基于“大棚房”专项整治，乐天伦农庄也未提供任何证据证明被拆除的建构筑物系依法经审批建设的正当修建，但三余镇政府对乐天伦农庄的“大棚房”问题举行整治，对乐天伦农庄违法建设行为举行查处应当依法举行，这是依法行政的基本要求。三余镇政府在向乐天伦农庄发送整改及限期拆除的催告通知，而乐天伦农庄并未按要求自行拆除的情况下，组织人员实施的拆除行为属于强制拆除行为。因此，三余镇政府实施该行为应当凭据《行政强制法》的相关划定举行。

我国行政强制法例定，行政机关实施行政强制，应当依照法定的权限、规模、条件和法式举行。一审法院已对行政强制法中有关行政强制的实施条件和法式划定作了详细论述，不再赘述。

本案中，三余镇政府并未针对乐天伦农庄的违法建设行为作出相应的处置惩罚决议，在实施强制拆除前也未依照行政强制法的划定推行相应法式，一审讯断认定被诉拆除行为违法具有事实和执法依据。三余镇政府所提出的相关文件要求在2019年3月20日前拆除不能成为三余镇政府违法实施拆除行为的正当理由。综上，一审法院认定事实清楚、适用执法正确、审判法式正当，应予维持。

上诉人三余镇政府的上诉理由不能建立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之划定，讯断如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人南通市通州区三余镇人民政府肩负。本讯断为终审讯断。

（文章泉源：行政涉法研究）。

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